坚持以人民为中心 深入推动法治陕西建设的调研与思考

  《法治时代》2025年第3期“法治聚焦”刊发陕西省委全面依法治省委员会办公室副主任，陕西省司法厅党组书记、厅长杨政国署名文章《坚持以人民为中心 深入推动法治陕西建设的调研与思考》，全文如下。

  法治与改革如车之双轮，法治以制度理性框定改革边界、巩固创新成果，改革以实践导向激活法治活力、推动良法善治，二者在动态平衡中形成治理现代化的协同驱动。陕西省立足省情，深入贯彻落实习法治思想，进一步全面深化改革，积极应对当前法治建设的堵点难点，探索构筑“创新方法+健全机制+落实责任”三线并举的发展道路，宏观统筹立法、执法、司法、守法的全方位、多层次法治建设工作，聚焦于生态环境领域的司法保护机制和领导干部的素质能力提升与责任落实，坚持在实践中察觉缺陷、分析问题、处理问题，在法治实践中积累经验推进改革，为法治陕西建设贡献智慧。

  陕西省委全面依法治省委员会办公室副主任，陕西省司法厅党组书记、厅长 杨政国

  为深入学习贯彻习关于发展全过程人民民主、保障人民当家作主的重要讲话重要指示精神，全面贯彻落实党的二十大和党的二十届三中全会提出的健全全过程人民民主制度体系的部署要求，认真总结基层探索实践经验，推动法治陕西建设在服务高质量发展中彰显新担当新作为，陕西省司法厅围绕坚持以人民为中心深入推动法治陕西建设进行了专题调研。

  近年来，全省各地各部门认真学习贯彻习新时代中国特色社会主义思想特别是习法治思想，贯通落实习历次来陕重要讲话重要指示精神，认真落实《关于建设更高水平法治陕西的决定》和法治陕西、法治政府、法治社会建设实施规划（方案），扎实推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，为推动经济社会高水平质量的发展、促进人民当家作主提供了有力法治保障。

  一是全面加强党对立法工作的领导。出台《关于省委领导地方立法工作程序的意见》等文件，持续完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。不断健全立法立项、起草、论证、协调、审议机制和立法规划计划编制制度，认真编制年度立法计划。

  二是出台并落实地方性法规草案起草规定。出台《陕西省人民政府起草地方性法规草案制定政府规章程序规定》，明确规定起草地方性法规草案、制定政府规章，应当公开征求意见、深入调查研究、论证咨询等，广泛听取各方意见。2019年以来，共有123件次法规规章向社会公开征求意见，300余条群众意见建议得到采纳。建立“陕西省人民政府立法专家库”，聘任立法专家28名。

  三是围绕中心大局加强立法工作。不断健全地方治理急需、满足人民群众日渐增长的美好生活需要必备的法律制度，聚焦创新驱动、乡村振兴、生态环保、民生保障、营商环境等重点领域，不断加大地方性法规规章“立改废”力度，近3年省级层面先后制定、修改、修订了《陕西省乡村振兴促进条例》《陕西省优化营商环境条例》等事关全省改革发展大局的法规规章100余件，组织清理省政府规章150余部，废止20余部，构建形成了较为完备的地方性法规体系。

  一是大力推进法治政府建设。全省各级政府及其工作部门认真贯彻《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，严格落实党政主要负责人法治建设第一责任人职责，深入实施法治政府建设“六大工程”，出台《陕西省关于进一步推进法治政府建设的若干措施》，将法治政府建设纳入巡视巡察范围，组织并且开展全国全省法治政府建设示范创建活动，先后有14个省级部门、9个设区市、55个县（市、区）入选为全省法治政府建设示范单位，延安市荣膺“全国法治政府建设示范市”。

  二是强化执法队伍和执法规范化建设。整合行政执法职能，推动执法重心下移，在市县两级市场监管、生态环境保护等6个领域构建形成权责清晰、上下贯通的综合执法体制。市县两级六个重点领域执法机构由改革前的3271个减少到611个，精简率81.3%。全面落实行政执法“三项制度”，累计评估各级各类执法单位3000余个，切实提升了执法质量。出台《陕西省行政执法监督条例》《陕西省行政执法证件“红黄绿”管理规定》等一系列制度规定，基本建成较为完备的行政执法监督法规制度体系。在各级政府设立行政执法监督局119个，实现省市县三级行政执法监督机构全覆盖。

  三是积极地推进行政复议体制改革。完成全省各级行政复议机构职能整合，印发《陕西省行政复议办案场所规范化建设标准（试行）》，逐步加强行政复议规范化、信息化建设。充分的发挥行政复议监督纠错作用，2024年共办理行政复议案件1.4万件，纠错率21.05%，助力提升了依法行政水平。加大行政机关负责人出庭应诉通报力度，全省行政机关负责人出庭应诉率从2019年的12.69%上升到2024年的99.28%。

  一是深化司法体制综合配套改革。坚持“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，落实法官、检察官办案主体地位和司法责任制。深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，深化“捕诉一体”改革，不断推进庭审实质化。完善认罪认罚从宽制度，落实宽严相济刑事政策。健全刑事案件速裁程序、简易程序，推进刑事申诉制度改革。加强律师执业权利保障，建立健全法律援助值班律师制度，实现刑事案件律师辩护、法律援助全覆盖。

  二是深化人民监督员和人民陪审员制度改革。全省选任人民监督员711名，年均参与检察机关办案活动2100件（次），提出相关意见建议采纳率达98.8%。全省1.3万名人民陪审员年陪审案件10万余件，省高级人民法院、省司法厅联合评选“贯彻落实《人民陪审员法》示范单位”，联合出版的全国首部人民陪审员故事集《陪审》被写入《人民陪审员制度的中国实践》白皮书。

  三是推动解决“执行难”问题。近5年全省法院全面实施双向评查、异议反馈机制，统一全省裁判尺度，加大司法公开力度，组织并且开展“三秦飓风”系列执行活动，累计受理各类案件416.07万件，审执结407.03万件，切实维护社会公平正义、增强人民群众的司法获得感。

  一是高站位谋划布局，积极推动“八五”普法决议落地落实。及时出台《陕西省人民代表大会常务委员会关于开展第八个五年法治宣传教育的决议》，依法对“八五”普法工作作出安排。省委、省政府转发《关于在公民中开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，完善国家工作人员应知应会法律和法规清单制度，普法领导体制和工作机制得到健全，市县普遍建立党委（党组）中心组集体学法等制度。

  二是高质量推动落实，突出“五个重点”开展法治宣传教育。切实把习法治思想贯彻到普法依法治理工作全过程各方面，大力实施公民法治素养提升行动，创新开展“宪法进万家”“十治事件”“十治人物”宣传选树、“红领巾法学院”青少年普法、高校法治文化节等系列活动，使宪法和法律成为人民普遍遵守的行为规范。“八五”普法受到全国人大调研组和省委主要领导充分肯定。

  三是高标准保障实施，确保普法宣传教育有力有效。大胆探索和创新群众参与法治建设的平台载体，加治宣传经费投入力度，构建形成以现代化法治宣传教育中心为核心，以法治文化公园、法治文化广场、法治文化街、法治文化景区和“谁执法谁普法”普法“责任田”为辐射的陕西特色法治宣传教育实践阵地体系。截至目前，全省共创建全国法治宣传教育基地4个，全国“民主法治示范村（社区）”188个，省级“民主法治示范村（社区）”146个，建成现代化法治宣传教育中心24个，培养“学法用法示范户”4.2万户，乡村“法律明白人”15.4万名。

  一是进一步健全公共法律服务体系。打造全省“半小时公共法律服务圈”，截至2024年12月底，全省各类公共法律服务机构总数达24369个，各类法律服务人员达121296人，建成117个市、县（区）公共法律服务中心，1319个乡镇（街道）公共法律服务站，20204个村（社区）公共法律服务室，基本建成覆盖城乡、便捷高效、普惠均等的公共法律服务体系。

  二是提供优质高效的公共法律服务。2024年，全省共排查化解矛盾纠纷13.34万件，调解成功率98%，办理法律援助4.49万件，为群众挽回经济损失5.15亿元，办理省政府涉法事务127件、仲裁7880件、公证19万件、司法鉴别判定6.87万件，12348公共法律服务热线万次，陕西法律服务网累计访问量突破300万人次，群众满意率达99.83%。

  三是创新公共法律服务平台建设。一直在优化12348公共法律服务热线政务服务热线双号并行机制，丰富网上法律服务产品供给，配备法律服务机器人等各类法律服务智能终端，“网上办、掌上办、自助办、预约办”慢慢的变成为公共法律服务的新常态。

  虽然陕西省在深入推动法治建设加强人民当家作主制度保障方面取得了初步成效，但还存在一些问题和不足。

  一是社会公众参与立法的机制不完善。除了部分行业的群众代表被邀请参与立法机关公开征求意见以外，群众主动参与立法的渠道不畅，导致一些地方立法反映部门管理需求的多、体现群众意愿的少。

  二是有的地方立法存在盲目性。有的地方及部门在立法过程中盲目地效仿外省市相关规定，原文照搬上位法有关原则性规定，未能有效凸显本地区真实的情况，与省情、市情结合不够紧密，立法的必要性、针对性和适用性不够强。

  三是有的地方和部门立法理念有偏差。有的立法部门化、利益化倾向非常严重，甚至把畸形的利益格局、特殊的利益关系合法化，片面强调权力和管理，对权力约束少、对管理服务对象要求多。

  一是有的领导干部依法决策意识不强。想问题、作决策、办事情没有养成先找法律依据或者先听取法律意见的习惯，不善于或者根本就没有意识到要用法治思维和法治方式推动工作。

  二是落实重大行政决策程序不严格。一些地方和部门不掌握重大行政决策的具体程序，很多重大行政决策事项不进行年度目录公开，一些涉及社会公众切身利益的重要规划、重大公共政策和措施、重大公共建设项目等没有通过举行听证会的形式听取公众意见建议。

  三是对违法决策的责任追究机制不健全。一些地方和部门对依法决策缺乏有效的监督和引导，没有把是否遵守决策程序制度、是否做到依法决策纳入巡察和行政机关主要负责人考核督察、经济责任审计的重要内容，违法决策倒查机制不健全。

  一是执法人员资格管理不规范。一些基层执法单位混编混岗、执法人员资格管理混乱，还存在非正式执法人员参与执法或者单独执法及无证执法的现象。

  二是执法程序不规范。一些基层执法人员及群众不了解行政执法“三项制度”，部分群众反映一些执法部门存在执法不规范不公正、粗暴执法、野蛮执法及任性执法、选择性执法现象。

  三是运动式执法问题较为突出。尤其是在食品安全、环境保护、安全生产、道路交互与通行等领域尤为明显，不利于保护行政相对人的合法权益，也不利于构建正常的执法秩序。

  一是便民利民措施还不够完善。一些群众反映打官司程序复杂，公、检、法机关存在立案难问题，司法为民的主动性不强，个别法院违法增加查询证明等司法前置程序，存在审理延期、久拖不决等问题。

  二是司法权力滥用的问题依然存在。个别司法机关查封、扣押、冻结、处置涉案财物的程序不规范，存在滥用刑事强制措施的现象，监督制约机制不健全。

  三是执行难问题比较突出。一些群众认为法院执行措施不完善和失信被执行人的信用监督不到位，导致有的案件“案结事未了”，“弃法转访”、由“诉”变“访”的情况依然较多，胜诉当事人的合法权益没有正真获得及时有效保障。

  一是落实“谁执法谁普法”普法责任制不够有力。普法考核机制不健全，奖惩措施缺位，导致一些部门对普法工作不重视，落实普法责任制流于形式；一些地方和部门开展法治宣传形式单一、办法老套，以案释法、以案说法的力度不大。

  二是公共法律服务资源配置不均衡。农村和偏远山区律师、公证等公共法律服务资源不足，截至2024年11月，全省有15个县区只有1个律师事务所，10人以下的律师事务所有421家，有3个县区公证处只有1个公证员，有2个县区公证处没有公证员，难以有效满足群众日渐增长的法治需求。

  三是法律服务行业监督管理有待逐步加强。大量通过市场监督管理部门许可的法律服务企业，没有一点执业资格却打着法律服务的幌子甚至假冒律师的名义招揽业务、承办案件，扰乱了法律服务市场正常秩序。

  四是法治专门队伍建设滞后。政府部门法治岗位工作人员和一线执法人员具有法律专业背景或者法律职业资格的人员偏少，专业化程度低。各级人大常委会和司法行政机关具有法律专业背景的立法工作人员占比偏低，立法任务与人员编制数量不相适应。

  通过专题调研，结合陕西省法治建设实际，在此就怎么样才能解决好法治领域人民群众反映突出的问题提出以下对策和建议。

  一是扎实推进科学立法、民主立法、依法立法。健全地方立法计划编制、起草、论证、协调、审议机制，充分的发挥基层立法联系点作用，拓宽社会公众特别是与法规规章紧密关联的法律关系主体参与立法的途径和方式。加规规章清理力度，及时修改和废止不适应新时代改革发展要求、违背法治精神和群众意愿、不符合公平正义原则的法规规章。围绕事关全省改革发展稳定的重大工作和人民群众关心的热点难点问题实施“小切口”“小快灵”立法。

  二是严格落实依法决策制度规定。督促各级政府及其部门全面落实国务院《重大行政决策程序暂行条例》和《陕西省重大行政决策程序暂行规定》，抓实抓细公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等所有的环节，充分的发挥法制机构、法律顾问和公职律师的职能作用。健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，把是否遵守决策程序制度作为开展巡视巡察和对主要负责人开展考核督察、经济责任审计的重要内容。

  三是扎实推进严格规范公正文明执法。大力整治任性执法、粗暴执法、一刀切式执法、运动式执法等明显问题。逐步加强行政复议规范化建设，解决好县级复议机构编制和专业技术人员不足的问题，加大违反法律行政典型案件曝光力度，充分的发挥行政复议监督纠错和促进依法行政的作用。切实加强行政应诉工作，加大行政机关负责人出庭应诉和败诉通报力度，常态化开展旁听庭审活动，督促各级各部门认真落实司法建议、检察建议，切实履行生效裁判。

  四是加强对司法权力的监督制约。健全府院联动、府检联动工作机制，切实发挥纪检监察与法治督察联席会议制度作用，健全完善司法机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。充分的发挥人民陪审员、人民监督员监督审判机关、检察机关办案活动作用，加强人员培训和经费保障，切实提升人民监督司法公正实效。

  五是严格落实“谁执法谁普法”普法责任制。健全普法责任考核奖励惩罚机制，推行“谁执法谁普法”责任单位年度履职报告评议办法和党政机关“三单两书”普法工作制度，建立重点单位履职责任清单、重点任务提示督办单、履行普法责任报告书和评议书。深入开展“民主法治示范村（社区） ”创建活动，推动“法律明白人”培养工程向社区和机关单位拓展，部署开展社区“学法示范户”和机关单位“学法用法标兵”选树活动，全方面提升干部群众的法治意识和法治素养。

  六是全方面提升公共法律服务质效。加大农村和偏远山区律师、公证员等法律服务人才培养引进政策支持力度，探索建立法律服务志愿者制度，通过定向招录、加分录取等方式引导法学院校优秀毕业生到农村和偏远山区参加志愿服务。通过开展结对帮扶，鼓励支持城区优质律所、人员齐备的公证处到农村和偏远山区设立分支机构、业务代办点等方式，统筹解决公共法律服务资源配置不均衡问题。开展法律服务市场清理整顿行动，规范法律服务企业准入条件、经营事物的规模和审核程序，严厉打击法律服务企业及其人员非法牟利行为。

  七是着力提高党政机关工作人员法治素养。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。落实国家工作人员学法用法制度和领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度，健全任前法律考试制度，把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容。加律专业背景、法治岗位工作经历、法律职业资格考试合格干部培养和使用力度，以明确导向推动形成崇尚法治、厉行法治的浓厚氛围。

  八是加治专门人才队伍建设。严把立法、执法和机关法制部门工作人员入口，优先招录遴选法律专业背景和通过法律职业资格考试的人员，注重从律师、法学专家中招录立法、执法、司法人员。组织动员合乎条件的立法、执法人员积极参加国家法律职业资格考试，畅通公职律师等法治专门人才成长通道，建立健全立法、执法、司法机关干部人才交流机制。